以市场化改革推进城乡统筹发展

下面我就成都的工作实际，就加快推进统筹城乡发展，谈一点体会和思考。我发言的题目是《以市场化改革推进城乡统筹发展》。

一、城乡统筹是解决三农问题的根本思路。长期以来中国工业化、现代化实际上走了一条农村支持城市，农业支持工业的道路。这条道路走下来，一方面中国的工业化、城市化确实取得了非常辉煌的成就，但是另一方面，农村和城市的差距越来越多，形成了三农问题。进入上个世纪80年代之后，这个问题越来越突出，已经成为影响科学发展的主要矛盾。去年全国城乡投入差距是3.28：1，如果再把城乡居民的公共服务和基本保障算在内，那就更大了。

多年来，我国政府在解决这些问题上想了很多办法，也取得了很多效果，但是总体上讲，城乡差距没有缩小，而是进一步扩大。比如最近几年，中央提出来对农村要实行“多予、少取、放活”的方针，但是在实际落实当中差异很大。几年来，从各地来看，“多予”各地都做到了，对农业农村的投入在不断的增加，城市支持农村，财政下乡的力度越来越多，但是“少取”并没有真正做到。一方面农村税费改革，取消了农业税，取消了各种不合理的收费大概有1000亿；但是另一方面，又有更多的问题出现了，比如占地。过去我们按成都的标准，国家征一亩地给农民的补偿占土地价值的20%左右，现在随着土地价值的上升，农民得到的补偿占的比例越来越少。所以实际上与前面相比，农民占有土地收益的比重越来越低。城乡差距继续扩大。现在农村由于各种制度的制约，农村的生产要素是不能自由流动的，尤其是土地要素，因此工商资本很难进入农业，农村的市场经济缺乏微观，这就造成农村没有完整的市场经济，因此农村实际上是没有放活的。

党的十七大指出，解决好农业、农村的问题事关全面建设小康社会的大局，统筹城乡发展，建立以工促农，以工带乡的方式，这是从根本上缩小城乡差距的举措。要缩小城乡差距，我们认为根本的出路，就是要用城乡统筹的理念来推进城乡一体化的新格局，我们讲的新型城市化和传统的城市化概念，既有联系又有区别，一般来讲，他与传统的城市化有相同的内涵，一方面就是一部分的农民转到城市，但是又有相当部分的农民不可能进入城市，应该通过努力，让他们的生活质量城市相当，也就是说达到城市的水平。这也是一种城市化。从03年以来，成都市坚持以科学发展观为指导，破解三农问题入手，以推进三个集中为核心的四位一体的科学发展总体战略，4年以来，成都的统筹城乡发展取得了明显的成绩，取得了城乡共繁荣的可喜局面，城乡收入的差距也在开始缩小，从02年的2.66：1，缩小到2.06：1，尽管微小，但是也开始有了一个进步。所以这个基本方向是完全正确的。抓好城乡统筹对于促进城乡发展、区域发展、经济与社会发展、人与自然的协调具有重要的作用，是解决三农问题的基础。

二，市场化改革是推动城乡发展的根本动力。十七大指出，要建立开放有序的市场，要把城镇人口比重增加，作为全面建设小康社会的目标，这对于促进城乡发展有重要的意义。城乡发展就是通过综合配套改革，解决三农问题，缩小城乡差距，促进城乡共繁荣，同发展。这些差距主要体现在居民的收入差距上，这就一方面要提高农民的收入，另一方面要减少农民数量。农民向城镇转移，需要在居住、就业、公共服务方面的巨大的投入，城市化的过程，需要巨大的公共投入。同时，农民自身从农民变为城市居民也需要付出住房、缴纳社会保障费用，以及其他进入城市的所需要的费用。因此，我们测算，像成都这个地方，平均一个农民相当于一个城市居民的条件，需要投入15-20万，这个包括公共和个人的投入。这是一笔巨大的投入，按成都当前接近600万的农民人口来算，这个资金额是很大的，大约有9000亿到12000亿，政府财力要支撑这么大的投入，显然是不现实的。从农民当前的收入水平来看，他们要支付这一部分成本也是非常困难的，或者说是基本不可能的。这就是一个巨大的矛盾。这个问题是不是不能解决呢？我认为还是需要解决的，实际上农民占有大量的丰富资源，比如他们拥有土地和房屋，但是由于土地使用权和房屋的使用权现在没有办法流动，因此农民是没有办法筹集城市化所需要的成本，假如我们真正能够赋予农民解放自己的条件，那么在城镇化的过程当中，实现他们所拥有的资源向 财富的转化，不仅能够缓解公共财政的投入，而且农民也有能力支付城市化所需要的个人成本。这个从转移农民的角度来说，就是需要解决的成本问题。

另一方面，扩大农业的产出，也需要努力。发展现代农业，也需要以资本投入为基础，没有投入，按现在的模式自由发展，现代农业是不能形成的。要发展现代农业就需要财政加大对农业和农村的投入。但是同样的问题，单纯依靠财政投入不能解决根本问题。更重要的是需要引导社会资本进入农业流通领域，现有的农业生产方式是一家一户的小生产，自给自足与社会化大市场联系薄弱，市场在农业当中作用不明显，社会资本进入农村、农业非常困难，因此要发展现代农业，必须要结合市场的主体企业的生产经营组织模式进入农业，形成市场机制能够在农业、农村发挥作用的基础，使之在市场化当中提高农业化的程度，实现传统农业向现代化农业跨越。发展现代农业加大农村的投入，农业的投入，也有一个要素流动的问题。因此无论是发展现代农业，还是加快新型城市化，我们都认为需要加快市场化改革的步伐。推动农村资产资本化，当前要在农村土地、房屋产权制度改革上下工夫，争取有所突破。重点应该是针对农村土地、房屋产权所有者，市场要素不能自由流动的问题，着力建立健全归属清晰，权证明确，保护严格，流转顺畅的制度、机制。按照有关法律法规，明确农村产权主体，推动土地承包经营权，基地建设用地使用权，农村房屋产权等，促进土地、资本劳动力等生产要素价值的最大化。

三，充分发挥政府和市场的作用，推动主体功能区的形成。统筹城乡发展，加快现代化建设的进程，关键是要形成现代城市和现代农村和谐相融，历史文化和现代文明交相辉映的现代化城乡形态。这就需要统筹好区域发展和城乡一体化的问题。主体功能区是协调各类空间规划和时间规划，提高空间利用效率的有效载体，主体功能区，要有效推动形成，就要发挥政府和市场的作用。在市场经济的条件下，规划是主要手段之一，政府要按照要求，重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发。在此基础上，制订科学的规划，为科学的发展依法行政奠定基础，规划是一个完整的体系，即包括经济发展规又包括产业规划，还包括保证土地利用的规划、区域的规划、社会事业发展的规划，特别是在统筹城乡发展当中，要改变农村产业的规划、农村土地利用的规划缺失的现象，按照集约节约发展的原则，加强土地利用规划的管理，科学布局农业用地，城市建设用地和自然环境生态保护区，增强规划权威性和约束力，要通过明确不同区域的主体定位，科学的规划，促进成生产要素合理有序的流动，从事开发建设活动，充分发挥政府和市场的作用，推动主体功能区的形成。从主体功能区的定位来看，禁止开发区和限制开发区从某一种意义上讲，失去了一定的发展权，比如耕地、保护区域、自然保护区域、生态保护区域，他们是失去了一定的发展权。单纯靠行政手段来限制发展也不公平，因此应该把行政手段和利益条件结合起来，在这一类区域建立利益补偿机制。最近我们在研究试验区建设的过程当中，为了保护耕地，提高农业综合生产能力，促进现代农业的发展，建立保护耕地的补偿机制，基本考虑的是从国有土地、集体土地出让收益，提出一定比例，建立设立耕地保护基金，承担耕地保护责任和农民的补偿，以提高农民保护耕地的积极性，形成有效的耕地保护长效机制。就是每一亩地予以一定数量的现金鼓励，而且我们还想把这种补贴和农民的养老保险制度结合起来，这种补偿是用于解决更好的长远的问题，就是养老保险问题，这实际上体现了国家的利益，整体的利益。

四，建立于市场化改革相适应的城乡一体化的体制。三农问题因历史而产生。要统筹城乡发展，还要用市场化的理念打破城乡二元化的体制，建立与市场化相适应的城乡一体化的体制，我们要重点抓好以下几个方面的工作，一是转变政府职能，按照市场经济的要求，要减少政府对微观经济的干预，切实解决政府当前存在的越权、越位、缺位问题。二是要切实解决农村就业的问题。现在即使是农民在城市长期务工，也不能根本解决福利制度，所以要从根本上解决福利制度，消除农民转移到城市的阻碍。三是要建立城乡统一的社会保障制度。因此，统筹城乡发展，必须建立城乡统一的社会保障，社会福利制度，现在农村有一些服务保障制度，但是和城市不能接轨。下一步我们将着重在城乡一体的就业保障，培训、医疗救助等方面，逐步向建立城乡一体的制度推进。四是要建立以城乡均衡发展为重点的财政体系，长期以来，财政政府重在城市，不是农村，财政对城市的支持可以重到社区，而对农村的支持，很难达到村以下，城市享受较大的产品和服务，而农村很少，甚至没有。所以要统筹城乡发展，必须要深化财政体制改革，当前要完善和支持农村发展体系的建设。五是要建立群众广泛参与的机制，探索建立群众广泛参与和监督的机制，进一步完善群众参与和公共服务的绩效考核机制，提高群众监督行为的程度，大力发展有共同利益的群众自治组织，形成基层党组织和群众自治组织相结合的基层管理体制。